Eine Auftragsänderung bei einem laufenden Bauauftrag ist unter bestimmten Voraussetzungen zulässig, ohne dafür ein komplett neues Vergabeverfahren durchzuführen – zum Beispiel bei zusätzlichen Leistungen oder unvorhersehbaren Umständen. Diese Möglichkeit gilt aber ausdrücklich nur „während der Vertragslaufzeit“. Der Europäische Gerichtshof hat jetzt entschieden, wann diese Laufzeit endet. Die Antwort hat unmittelbare Konsequenzen für eine in der Praxis verbreitete Vorgehensweise: Streit über abbestellte oder gekürzte Leistungen durch einen zusätzlichen Auftrag statt durch eine Geldzahlung zu bereinigen.
Definition
Nach § 132 GWB und, für Bauvergaben inhaltsgleich, nach § 22 EU VOB/A erfordern wesentliche Änderungen eines öffentlichen Auftrags „während der Vertragslaufzeit“ grundsätzlich ein neues Vergabeverfahren. Davon lässt das Gesetz vier eng umgrenzte Ausnahmen zu – unter anderem bei bereits im Ursprungsvertrag klar geregelten Änderungsklauseln, bei zusätzlichen Leistungen beim bisherigen Auftragnehmer, oder bei unvorhersehbaren Umständen (jeweils begrenzt auf maximal 50 % des ursprünglichen Auftragswerts). Was diese vier Ausnahmen bislang nicht beantworteten: Bis zu welchem Zeitpunkt eine Vertragslaufzeit überhaupt noch „läuft“ und die Ausnahmen damit greifen können.
Vertiefung
Der Fall: ein gekürzter Auftrag, ein informeller Ausgleich
Die Entscheidung (EuGH, Urteil vom 04.06.2026, C-820/24) betraf Elektroinstallationsarbeiten an einem Schulcampus in Salzburg. Ein öffentlicher Auftraggeber hatte wegen eines Brandschadens einen erheblichen Teil der ursprünglich beauftragten Leistungen abbestellt. Das Auftragsvolumen sank dadurch um etwa zwei Drittel. Statt die vom Unternehmer geforderte Entschädigung zu zahlen, einigte man sich informell: Der Unternehmer verzichtete auf die Entschädigung, bekam dafür einen neuen Auftrag über andere Arbeiten zugesprochen, ohne dass dafür neu ausgeschrieben wurde. Die ursprünglichen, nicht abbestellten Leistungen waren zu diesem Zeitpunkt bereits abgenommen und die Schlussrechnung gestellt. Nur bezahlt hatte der Auftraggeber noch nicht. Ein Konkurrent, der auf demselben Campus einen anderen Auftrag erhalten hatte, focht die neue Vergabe als rechtswidrige Direktvergabe an.
Die EuGH-Antwort: drei Voraussetzungen, Zahlung irrelevant
Der EuGH stellt klar: Die „Laufzeit“ eines Auftrags endet, sobald kumulativ drei Voraussetzungen erfüllt sind:
- der Auftragnehmer hat die geschuldeten Leistungen vollständig erbracht,
- der Auftraggeber hat diese Leistungen endgültig abgenommen,
- der Auftragnehmer hat die Schlussrechnung gelegt.
Ob der Auftraggeber das Entgelt bereits bezahlt hat, spielt dafür keine Rolle. Der Gerichtshof begründet das streng mit dem Ausnahmecharakter der Änderungsvorschrift: Sie soll dem Auftraggeber während einer noch laufenden Ausführung Flexibilität für unvorhergesehene Situationen geben. Ist die Leistung erbracht, abgenommen und abgerechnet, gibt es keine laufende Ausführung mehr, auf die reagiert werden müsste. Ließe man die bloße Nichtzahlung die Änderungsmöglichkeit offenhalten, könnte der Auftraggeber die Ausnahme durch schlichtes Hinauszögern der Zahlung beliebig verlängern. Genau das soll die enge Auslegung der Ausnahmevorschrift verhindern.
Bedeutung für § 132 GWB und § 22 EU VOB/A
Die Entscheidung legt unmittelbar die EU-Richtlinienbestimmung aus, die § 132 GWB und § 22 EU VOB/A wortgleich in deutsches Recht umsetzt. Die Auslegung des EuGH bindet die deutsche Anwendung beider Vorschriften, obwohl der entschiedene Fall österreichisches Recht betraf. Für Bauvergaben heißt das konkret: Sind Leistung, Abnahme und Schlussrechnung einmal durch, ist keine der vier Ausnahmefallgruppen aus § 132 GWB/§ 22 EU VOB/A mehr anwendbar – auch nicht die Ausnahme für zusätzliche Leistungen beim bisherigen Auftragnehmer. Jede weitere Beauftragung ist dann ein eigenständiger, grundsätzlich ausschreibungspflichtiger Vorgang.
Ausdrücklich offen gelassen hat der EuGH, was gilt, wenn nicht alle drei Voraussetzungen erfüllt sind – etwa wenn noch Restleistungen ausstehen oder die Abnahme noch nicht endgültig erfolgt ist.
Keine automatische Übertragung auf die UVgO
Für Liefer- und Dienstleistungen unterhalb der Schwellenwerte gilt die UVgO, nicht das GWB. Nach § 47 Abs. 2 UVgO ist eine Auftragsänderung ohne neues Vergabeverfahren ausdrücklich auch bei bereits voll erfüllten Verträgen zulässig. Die UVgO ist rein nationales, nicht EU-richtlinien-gebundenes Recht und darf hier bewusst großzügiger sein. Das ist kein Widerspruch zur Entscheidung, sondern zeigt nur deren Grenze: Sie bindet ausschließlich das oberschwellige, EU-richtlinien-gebundene Recht.
Häufige Fehler und Praxis-Hinweise
- Die Nachtrags-/Vergleichsfalle: Streit über abbestellte oder gekürzte Leistungen durch einen zusätzlichen Auftrag statt durch eine Geldzahlung zu bereinigen, ist in der Praxis ein verbreitetes Muster. Nach dieser Entscheidung funktioniert das nicht mehr ohne Weiteres, wenn der ursprüngliche Auftrag zu diesem Zeitpunkt bereits vollständig erbracht, abgenommen und schlussgerechnet ist.
- Zeitpunkt der Einigung falsch gewählt: Soll ein Mehr- oder Minderleistungsstreit durch eine zusätzliche Beauftragung statt durch Geldausgleich gelöst werden, muss das vor vollständiger Abnahme und Schlussrechnung des ursprünglichen Auftrags vertraglich fixiert werden – nicht erst in einer späteren, informellen Nachverhandlung.
- Fehlannahme „solange nicht bezahlt ist, bin ich flexibel“: Die Zahlung hat auf das Ende der Laufzeit ausdrücklich keinen Einfluss. Ein offener Rechnungsbetrag hält die Änderungsmöglichkeit nicht offen.
- Für Bieter: Diese Entscheidung stärkt die Angriffsmöglichkeiten gegen Direktvergaben, die formal als Vertragsänderung eines Altauftrags getarnt sind, obwohl der Altauftrag bei genauem Hinsehen längst abgeschlossen war.
Checkliste: Auftragsänderung nach Abnahme prüfen
- Sind Leistung, Abnahme und Schlussrechnung des ursprünglichen Auftrags bereits vollständig durch?
- Falls ja: Ist die geplante Änderung in Wirklichkeit ein neuer, eigenständiger Auftrag statt einer zulässigen Vertragsänderung?
- Wurde eine Streitbeilegung über abbestellte/gekürzte Leistungen durch eine Zusatzbeauftragung erwogen – und wenn ja, zu welchem Zeitpunkt im Verhältnis zu Abnahme/Schlussrechnung?
- Liegt der neue Auftragswert oberhalb der Schwellenwerte, sodass eine Ausschreibungspflicht entsteht?
- Als konkurrierender Bieter: Gibt es Anhaltspunkte für eine verdeckte Direktvergabe getarnt als Vertragsänderung eines bereits abgeschlossenen Auftrags?
Fazit
Die Entscheidung schließt eine bislang unionsrechtlich ungeklärte Lücke: Die Änderungsmöglichkeit nach § 132 GWB/§ 22 EU VOB/A gilt nur, solange ein Auftrag tatsächlich noch läuft. Das endet mit vollständiger Leistung, Abnahme und Schlussrechnung, unabhängig von der Zahlung. Wer Streit über gekürzte oder abbestellte Leistungen durch eine spätere Zusatzbeauftragung statt durch Geldausgleich lösen will, muss das vor diesem Zeitpunkt vertraglich regeln. Danach bleibt nur noch der Weg über ein neues, eigenständiges Vergabeverfahren.
Auftragsänderungen bei öffentlichen Bauaufträgen rechtlich prüfen lassen
Als Rechtsanwalt mit Schwerpunkt Bau- und Architektenrecht unterstütze ich Bauunternehmen bei der rechtssicheren Einordnung von Vertragsänderungen während laufender öffentlicher Aufträge und bei der Durchsetzung von Ansprüchen gegen rechtswidrige Direktvergaben.
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FAQ
Gilt diese Entscheidung auch für Lieferungen und Dienstleistungen, nicht nur für Bauaufträge?
Ja. Der EuGH legt Art. 72 der Richtlinie 2014/24/EU aus, die allgemein für öffentliche Aufträge oberhalb der Schwellenwerte gilt – für Bauvergaben zusätzlich wortgleich in § 22 EU VOB/A übernommen. Für den unterschwelligen Liefer-/Dienstleistungsbereich (UVgO) gilt die Entscheidung dagegen ausdrücklich nicht, siehe oben.
Was gilt, wenn die Abnahme noch nicht erfolgt ist, aber bereits eine Schlussrechnung vorliegt?
Dazu trifft der EuGH keine Aussage. Im entschiedenen Fall lagen alle drei Voraussetzungen (vollständige Leistung, Abnahme, Schlussrechnung) bereits vor. Ob einzelne fehlende Voraussetzungen die Laufzeit noch offenhalten, bleibt bislang ungeklärt.
Kann ein Auftraggeber die Änderungsmöglichkeit durch Nichtzahlung offenhalten?
Nein. Der EuGH stellt ausdrücklich klar, dass die Zahlung für das Ende der Laufzeit irrelevant ist. Sonst könnte der Auftraggeber die Ausnahme durch bloßes Hinauszögern der Zahlung beliebig verlängern.